有关开发性银行的国际经验探析

摘要：当前,国家开发银行、中国进出口银行和中国农业发展银行等三家政策性银行如何适应新形势、解决新问题，是摆在我国理论和实际工作面前的一个迫切性问题。从国内外经济理论和实践的发展趋势来看，我国面临着综合性开发金融机构发展的有利时机；从目前的现状来看，三家政策性银行都开展了一些国外开发性银行所从事的部分业务。本文从国际比较的角度，总结了开发性银行的国际经验，有助于我们在思考中国政策性银行未来改革方向时予以参照和借鉴。

前言

开发性银行的发展最初都源于政策性银行。在一国经济起飞的初期，需要政策性银行支持基础设施建设和支柱产业发展。法国早在1816年就成立了国家储蓄基金（简称CDC），美国自20世纪20年代，就有联邦信贷机构(FCA)从事政策性金融业务。

在亚洲和其他地区，开发性银行始于20世纪50年代。最初日本、韩国成立政策性银行的目的是为了从“二战”留下的废墟中尽快恢复，大力支持电力、港湾等社会基础设施的建设。

20世纪80年代后，各国政策性银行逐步转向开发性银行，与传统政策性银行相比，开发性银行在体现国家政策意图和发展战略的同时，依托自身较高的市场认知度和信用开展业务，对市场融资起催化和媒介作用，并实现市场化运作。目前开发性银行主要包括国际多边机构如世界银行、亚洲开发银行（ADB）、欧洲复兴与开发银行（EBRD）、欧洲投资银行（EIB）、泛美开发银行、非洲开发银行等，以及各国开发性银行。

一、国外开发性银行的发展演变

作为特定历史阶段的产物，20世纪80年代以来，传统政策性银行继续存在的基础已基本不存在，各国政策性银行纷纷转向开发性银行，有三种发展趋势：

一是传统政策性银行业务和机构逐步萎缩。政策性融资功能减弱，政策性业务范围缩小且被严格限定在一定的范围之内。在传统基础性产业和大型基本建设项目上，商业性资本开始大量介入，政策性业务范围更集中，管理更透明。例如，1999年再次定位的日本产业银行（DBJ）将业务重点明确为地区经济发展、环保和住宅建设。

二是转变为商业银行。政府对政策性金融机构的直接参与完全或大部分停止；金融服务完全商业化，全面从事商业银行业务。突出的例子是新加坡发展银行（DBS）。作为一家政策性金融机构成立于1968年，但政策性业务需求很快便受到制约，在成立后不久，DBS便开始了商业化进程，到 1989年成为新加坡全国资产额最高的商业性银行，已更名为“星展银行”。

三是改造为综合型的开发性金融机构。广泛开展多种形式的综合经营，在从事政策性非盈利业务的同时，大力开展商业性盈利活动，使开发性金融机构本身实现可持续发展，如法国国民储蓄银行、韩国产业银行等。

二、国际开发性银行的类型

20世纪80年代以来，国际开发性银行主要包括三类：

第一类是完全商业化的开发性银行。突出的代表是新加坡星展银行、斯里兰卡国家开发银行和印度产业开发银行。

第二类是政策型开发银行。继续享有主权（或国家）信用，主要从事传统政策性业务；开发性银行本身也往往为国家全资所有，如日本产业银行。日本战后开发性金融机构的发展经历三个阶段：第一个阶段由复兴银行（RFB）主导，RFB在1947~1949年间作为公共金融机构，为支柱产业提供资金；第二个阶段 RFB被Mikaeri Shikin基金和日本开发银行（JDB）取代，JDB始建于1951年，继承了RFB大部分资产负债，建立该银行的主要目的是解决旧的RFB框架下存在的问题；第三个阶段由日本产业银行（DBJ）接管了整个JDB和Hokkaido-Tohoku开发金融公司的业务，并承担了日本地区开发公司和环境公司的融资功能。

早期RFB的运作非常僵化，从融资渠道、贷款决策到还款机制几乎都受政府支配，RFB只是相当于财政支出的一个通道。由于政府的强烈干预，RFB将大多数贷款发放给濒临倒闭的国家支持企业，贷款的赤字融资性质导致了寻租行为和腐败现象，违约率居高不下， RFB濒临破产。1951年，新成立的JDB和其后的日本产业银行，吸取了复兴银行失败的教训，在评估项目时，也要考察项目发展前景和是否具有偿还能力。日本产业银行的一个重要资金来源是日本邮政储蓄，日本众议院2005年7月5日通过了日本邮政民营化相关法案，计划在2007年4月实现日本邮政储蓄的民营化，这无疑给日本产业银行继续坚持政策型开发银行的模式提出了挑战。

第三类是综合型开发性银行。部分享有主权（或国家）信用；同时兼营政策性业务和直接参与市场竞争的商业性业务。开发性银行本身或为国家全资所有，或与民间资本共建子公司，开展业务。这些开发银行除了继续运用政策资源，提供必要的政策金融支持，弥补市场缺失以外，还广泛结合商业资源，改善内部管理体制，提供商业金融服务，参与市场竞争，积极获取利润。比如，法国CDC通过与私人商业资本的结合，作为长期投资者，开展范围广泛的商业金融业务，并涉足投资银行、资产管理、保险和风险资本领域。韩国产业银行一方面代表政府在国际资本市场筹集资金，承担政府国际借款的转贷业务，向国内金融机构尤其是中小金融机构，提供信用证和资金，支持商业银行抵御金融危机，实现政府意图；另一方面，还重点扩展投资银行业务，从事债券承销、资产证券化和高新技术风险投资等，以大企业和大财团的股东身份参与企业民营化改造，开展公司银行、投资银行、国际银行、顾问服务、信托和保险等商业性业务。

三、国外开发性银行综合开展两类业务的运行模式

对综合型开发性银行，为实现商业性业务在财务上的独立，同时防范开发性银行借助政府资源从事不公平竞争，国外开发性银行常采取以下两种方式实现两类业务的综合经营：

一是建立母子公司。成立专门子公司来提供商业性服务。这些子公司，有的被开发银行全资拥有，有的与战略伙伴（民营资本）合资成立，专门从事商业性盈利业务。如法国CDC、德国KfW、巴西BNDES、世界银行和欧洲投资银行（EIB），都拥有具备独立的法人地位和财务管理权限的子公司。这些子公司在法律和财务方面拥有独立地位，受独立董事会管理。部分子公司还通过上市成为公众公司以优化治理结构和强化市场约束。如德国KfW拥有34.1%股份的德国产业投资银行，专门从事商业性的长期项目融资。又比如法国CDC全资拥有的上市企业CNP保险公司，专门从事商业人寿保险业务。此外，CDC还与法国第三大商业银行Caisse d'Epargne共同组建CDC-IXIS，从事商业投行业务。巴西BNDES则通过全资子公司BNDES-PAR和FINAME 从事商业性股权投资和工业企业的固定资本投资业务。国际多边机构世界银行和欧洲投资银行（EIB）分别通过全资拥有的国际金融公司（IFC）和欧洲投资基金（EIF），从事商业金融服务。

二是实行分账户管理。一些开发性银行通过特别账户或信托基金，实行专项管理，隔离政策性和开发性业务。如日本国际协力银行设立海外经济合作账户和国际金融账户，海外经济合作账户完成政府交办业务，国际金融账户从事银行自营业务。

再以亚洲开发银行为例，亚行通过优惠窗口“亚洲发展基金”为欠发达国家提供低息长期开发援助，通过“技术援助特别基金”、“日本特别基金”提供技术援助赠款。这些特别账户的设立，将政策层面的专项业务，与其他一般性开发业务加以隔离，保证资金成本较低的优惠基金不被用于商业盈利性业务。